Voor raadsleden is het vaak niet duidelijk waar ruimte zit om politieke keuzes te maken. De gemeentefinanciën zijn complex, en het is niet altijd helder welk deel van de werkzaamheden medebewindtaken betreft en welk deel lokaal beleid is. Velen vragen dan ook om meer inzicht en transparantie, en dat is geheel terecht!
Verschillende belangen vanuit de verschillende portefeuilles spelen een rol voor het college en de organisatie, waarbij transparantie in een politieke omgeving met uiteenlopende, soms tegengestelde, belangen niet altijd op elk niveau gewenst is. Enige flexibiliteit is nodig om snel te kunnen handelen.
De vraag is of deze flexibiliteit transparant gemaakt kan worden en of bestuurders hier goed mee om kunnen gaan. Is het uitlegbaar dat er in de begroting een bepaalde ruimte is voor ad-hoc zaken, nieuwe initiatieven en innovaties? Wij denken van wel.
Wij geloven ook dat het goed is dat bestuurders meer inzicht krijgen in de mate van beïnvloedbaarheid. Het politieke debat kan daardoor beter worden gevoed en gevoerd, een taak die bij het college en de organisatie ligt.
Een sterke, onafhankelijke rol voor de concerncontroller is daarbij essentieel, vooral om veranderingen of herinrichtingen te realiseren. De planning en control moeten zo worden ingericht dat ze de politieke besluitvorming ondersteunen en dat besluiten worden gemonitord, alles in het kader van het realiseren van maatschappelijke doelen.
Inzicht in de beïnvloedbaarheid van de begroting is nuttig, zowel in tijden van nood als in tijden van financiële ruimte. Het is zeer gewenst dat de planning en control de bestuurlijke dialoog ondersteunen. Met meer inzichten komt men tot een betere dialoog en besluitvorming.
De planning en control cyclus van een gemeente omvat minimaal een begroting en een jaarrekening, beide wettelijk verplicht. Vele gemeenten hanteren daarnaast een kadernota, ook bekend als voorjaarsnota of perspectiefnota, als voorbereiding op de begroting. Deze nota stelt zowel financiële als inhoudelijke kaders vast.
De kadernota beantwoordt vragen zoals: wat gaan we volgend jaar doen met ons geld? Dit gebeurt op basis van de laatst vastgestelde begroting, de effecten van de laatste jaarrekening en, indien mogelijk, een eerste tussentijdse rapportage van het lopende jaar. Hierbij worden financiële kaders uitgewerkt, denkend aan belastingverhogingen, inflatiecorrecties, en ruimte voor nieuwe investeringen of beleid.
Kaders voor de financiële positie, zoals grenzen voor solvabiliteit en schuldenlast, zijn belangrijk voor het college om te weten. Dit stelt hen in staat scenario’s voor te leggen voor het realiseren van doelen.
Naast financiële kaders vraagt de kadernota ook om richting van de raad op inhoudelijke speerpunten, zoals woningbouw, onderhoudsniveaus, en de visie op energietransitie en klimaatadaptatie.
Het college stelt een concept kadernota op, die tijdens de raadsbehandeling kan worden aangepast via moties en amendementen. De kadernota is een essentiële stap voor het college en de organisatie om politiek sensitief te opereren en in te spelen op ontwikkelingen.
Veel gemeenten organiseren een bijeenkomst in het voorjaar om de dialoog over doelstellingen te voeren. Dit helpt bij het stellen van prioriteiten en maakt duidelijk dat niet alles financieel of organisatorisch haalbaar is. Geld is een middel, geen doel, en bepaalt het tempo waarin doelen worden gerealiseerd.
Een voorbereidingsbijeenkomst ondersteunt de bestuurlijke besluitvorming en vormt een solide basis voor de kadernota.
Voor een transparante kadernota en begroting is het nuttig inzicht te geven in de beïnvloedbaarheid. Dit stelt raadsleden in staat te begrijpen welke aanpassingen mogelijk zijn, wat het politieke debat en de besluitvorming ten goede komt.
Tijdens de behandeling van de kadernota spelen onzekerheden een rol, zoals de uitkomsten van de meicirculaire en de voortgang van ambities. Een heldere prioritering van doelen door het bestuur is dan ook essentieel.
De organisatie speelt een belangrijke rol in het informeren van raadsleden over de stand van zaken. De kadernota biedt een meerjarig financieel beeld, gebaseerd op bestaand beleid en reeds genomen besluiten, en geeft inzicht in de beïnvloedbaarheid van dit beleid.
Tijdens het webinar ‘Kadernota 2025 – 2028’ gaven een aantal deelnemers aan wat de verwachtingen zijn voor hun organisatie de komende jaren. Uit figuur 1 blijkt dat een beperkt aantal een sluitend meerjarig perspectief kan aanbieden.
Figuur 1: financiële koers vanaf Kadernota 2025-2028
Het gros van de deelnemers die een stem uitbrachten voorziet structurele tekorten vanaf 2026.
Interessant is dan te weten welke maatregelen je kunt treffen.
Tijdens het genoemde webinar ‘Kadernota 2025-2028’ hebben we aan deelnemers gevraagd welke van de volgende maatregelen reëel zijn.
Figuur 2: Mate van realisme van maatregelen
Het is mooi te zien dat ‘selectief bezuinigen door prioritering’ er bovenuit steekt. Dat houdt tegelijk in dat het belangrijk is om met die prioritering aan de slag te gaan. De politieke dialoog faciliteren en voeren is dan ook een rol voor de organisatie om in te vullen. Ter voorbereiding op de kadernota zoals hiervoor geschetst.
Voor een onderbouwd inzicht in de beïnvloedbaarheid van baten en lasten hebben we een stappenplan ontwikkeld. We gaan daarbij uit van een modelmatige benadering. Als basis hanteren we de uitkomsten van een onderzoek van de Raad van Openbaar Bestuur (ROB). Het betreft hier het onderzoek ‘Beleidsvrijheid geduid’. Daarin heeft de ROB per taakveld aangegeven wat de mate van beleidsvrijheid is. Een taakveld wordt landelijk gebruikt en geeft aan waar uitgaven voor bedoeld zijn. Alle gemeenten moeten hun financiën in taakvelden indelen. Denk bij taakvelden aan bijvoorbeeld: openbare orde en veiligheid, burgerzaken, onderwijshuisvesting, inkomensregelingen en dergelijke.
Naast de taakveldindeling kennen we de indeling in economische categorieën, of baten en lasten. Deze zijn bij gemeenten vaak weer onderverdeeld in kostensoorten. Denk daarbij onder andere aan salarislasten, afschrijvingslasten, aankoop kleine materialen en verbruiksgoederen.
De mate van beïnvloedbaarheid van de kostenstructuur delen we als volgt in:
Het inzicht in de mate van beïnvloedbaarheid versterkt niet alleen het politieke debat maar ook de advisering vanuit de organisatie. En het is een goede voorbereiding voor het geval er tekorten ontstaan in de toekomst. Meerdere gemeenten zetten dit inzicht in ter voorbereiding op het zogenaamde ravijnjaar 2026.
Tijdens het webinar ‘Kadernota 2025-2028’ gaf 90% van de deelnemers aan dat zij behoefte hebben aan inzicht in de mate van beïnvloedbaarheid binnen de begroting. Er is een duidelijke voorkeur voor het structureel integreren van deze inzichten, in plaats van een eenmalige actie. Een modelmatige aanpak kan hierbij ondersteunen. Door deze aanpak structureel op te nemen in de Planning & Control (P&C) tooling van de organisatie en deze jaarlijks bij te werken, verbetert bovendien de kwaliteit van de inzichten.
Het gaat hier om een modelmatige benadering. Een kwalitatieve onderbouwing vormt de volgende stap die genomen moet worden. We beschouwen dit als een ontwikkeling binnen de planning en control, bedoeld om de dialoog met het bestuur te faciliteren.
Een kadernota is belangrijk voor gemeenten om het goede debat te voeden en te voeren. Het helpt om doelstellingen te prioriteren, te bereiken en doelgericht te werken. Door een zorgvuldige afweging te maken bij de kadernota krijgen gemeenten beter zicht op de doelen waar de focus op moet liggen.
Om tot een weloverwogen besluit te komen, is inzicht essentieel in hoe en in welke mate de begroting beïnvloedbaar is met betrekking tot specifieke taken en de termijn waarop dit mogelijk is. Wij bepleiten daarom om deze inzichten op een structurele basis in te bedden in de planning & control tooling, zodat dit inzicht jaarlijks verder ontwikkeld kan worden.
Wil je meer weten over de opzet en inrichting van planning en control, de kadernota, het inzicht in beïnvloedbaarheid van baten en lasten: word lid van het Finoliaportaal.
Binnen het leernetwerk Planning en Control bieden wij een stappenplan aan om te komen tot de inrichting van de mate van beïnvloedbaarheid. Ook bieden we formats aan voor een afdelingsplan en een compleet Management Control Raamwerk. Is extra ondersteuning gewenst, dan helpen we je graag op weg. Het is daarbij onze insteek dat we je helpen om het zelf te doen.
Jan Willem Duifhuis
Hilko de Boer